广东潮汕被“一分为三”,最失败的区划调整?
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广东潮汕被“一分为三”,最失败的区划调整?

发布日期:2022-08-24 15:36    点击次数:88

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潮汕分家

作者|猪猪我来了

责编|Thomas

广东有21个地级市,是全国拥有地级市最多的省份。但实际上,广东原本是没有那么多市的,许多是在80年代行政区划大调整中拆分出来的。

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▲地级市这么多,车牌都用完了地级市过多造成的问题之一,便是无法“雨露均沾”,各地都在对有限的行政资源进行竞争。这一问题的突出典型便是潮汕地区。即现在的广东汕头、潮州、揭阳三个地级市。80年代时,汕头市管辖整个潮汕地区,是粤东地区的中心城市。但1991年,汕头被拆分成汕头、揭阳、潮州三个市。

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▲被拆分前的汕头市被拆分后的汕头作为经济特区,逐步被深圳、珠海两个特区兄弟超越,“辐射粤东”的能力被大打折扣。以至于现在汕头、揭阳、潮州三市在广东省内经济排名靠后。

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▲如今的潮汕三市多年来,民间关于“三市合一”的呼吁就不曾停息过,而有人更是把这次拆分说是一次“最失败的行政区划调整之一”。潮汕地区被“一分为三”,为何至今仍产生巨大的争议呢?一、粤地闽心潮汕民系是广东三大民系之一,而潮汕话属闽南语的一支。

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▲广东三大民系(潮汕和雷州均为闽南文化民系)潮汕地区深受闽南文化的影响,这与当地独特地理位置有关。莲花山脉将潮汕地区与广东其他地方隔开,但潮汕地区核心的韩江三角洲平原,与福建的沿海平原紧密连接。

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▲东南地形因此,千百年来,福建人通过这个通道源源不断地进入潮汕地区。

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▲莲花山脉把潮汕地区和广东其他地区隔开虽然现在人们俗称该地为“潮汕”,但这一词起源于近代。古代长期的时间里,该地区都称为“潮州”。秦汉最开始在潮州地区设置揭阳县,当时整个岭南地区开发缓慢。晋代在揭阳县地域上设义安郡,治所海阳县,也仅有一千户人。隋唐时期,在义安郡地域置潮州,取“潮水往复”的意思,治所稳定在海阳县。潮州虽然属于岭南地区,但潮州地缘上和福建更紧密,因此潮州先后五次在广东(岭南道)和福建(江南东道)之间摇摆,一直到唐中期后才固定归属广东(岭南道)。

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▲唐时期的潮州唐宋之间的中原战乱使移民成为热潮。潮州不断吸收着来自福建的移民,人口从唐朝的5万人上升到南宋的65万。移民的迁入促进了发展。潮州靠近广东、福建、江西,加上韩江河道的开发,三地的瓷器和茶叶都运往潮州一带销售,国外商人船客也来到潮州进行贸易。

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▲韩江水系但人口的增多,也带来了行政管理压力。1121年,析治所海阳县复置揭阳县,潮州当时下辖海阳、潮阳、揭阳、程乡共四个县。

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▲宋代潮州。梅州在1073年降为程乡县,隶潮州到了元代,潮州设潮州路,此时潮州地区已经形成“舶同瓯吴及诸藩国”的繁荣局面。明代,改潮州路为潮州府,从原来的四个县析置出七个县,潮州府共辖十一县,治所海阳县。这一时期,潮州行政区域基本定型,后来的清朝也延续了潮州府。稳定的建制形成了潮州地区较强的民系和文化认同。明清时期的潮州府是广东数一数二的海防重地,南澳岛是整个明代唯一的海岛总兵府,还是郑成功收复台湾的基地之一。

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▲明代潮州府明清两代长时期实行海禁政策,加上人口增长的压力,迫使海渔为生的居民向周边沿海移民,形成“下南洋”的热潮。在下南洋的移民中,95%来自广东和福建。潮州人第一次海外移民潮发生在乾隆嘉庆年间。1780到1860的80年间,潮州人的海外移民至少有30万人,而嘉庆时期(1796-1821)的潮州仅有200万人。潮州的海外移民浪潮,危情24小时在日后培育出人数庞大的华侨群体。

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▲中国的东南亚移民路线二、汕头崛起在古代时期,潮州的行政治所和经济中心都稳定在韩江下游的海阳县,并没有直接面向海洋。而随着近代的到来,潮州地区的政治经济格局开始出现转变。韩江入海口处有一个小渔村,因长年泥沙堆积,加上潮汐风浪的作用,形成一条自然的沙堤,称为“汕”,汕的开端处叫“头”。该渔村被称为“沙汕头”,隶属于澄海县。汕头的真正兴起是在鸦片战争之后。根据《天津条约》,汕头于1860年成为中国最早的通商口岸之一,大量外国进口商品从汕头进入广东,再发往全国。除开货物,随之涌入的还有外资企业和设备。英国、日本、法国等国直接在汕头开设航运轮船公司,直达国内沿海口岸和东南亚。随着汕头深水港的修建,深水汽船取代浅滩帆船,汕头到新加坡的时间从一个多月减少到一个周。

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▲汕头进口大宗为棉纺织品,出口为蔗糖,进出口比重极不平衡19世纪末20世纪初,汕头已经逐渐成为潮州最重要的港口和广东第二的经济中心。年贸易总值在全国排名前十,次于广州、上海、胶州、汉口等地。潮州的治所海阳县,并没有因汕头的崛起而被抢了风头。得益于靠近韩江水道,海阳县的传统贸易进一步发展,蔗糖、竹木等成为海阳县贸易大宗。19世纪末,海阳县村庄数量也从清中期的118增长到646个。通过两地分工,海阳连接着内陆商业,汕头负责对外贸易。1904年,在当地华侨的推动下,潮州成立铁路公司,修建海阳和汕头两个贸易中心之间修建铁路。因海阳由是潮州府城,公司和铁路分别名为“潮汕铁路有限公司”和“潮汕铁路”。潮汕铁路是当时中国营业状况最好铁路之一,“潮汕”一词也随着铁路这张流动的名片而传播开来。

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▲潮汕铁路,中国第一条商办铁路(海阳县1914年改名潮安县)1912年中华民国成立后,全国各地废除“府”,由省直接管理县。此外,全国各地工商业比较发达的地区兴起“设市”风潮,首先在广东省。1921年,广州市成为中国第一个建制市(民国时,市与县依旧平级)。1930年,汕头成为广东省第二个建制市(由澄海县析出),可见汕头地位之重要。20世纪30年代,汕头港口每年来往洋船舶和艘次都居全国第3位,仅次于上海、广州,是粤东、闽西南、赣东南的交通枢纽和商品集散地。民国成立后,汕头已经逐步实现从清末的小渔村到潮州地区政治经济中心的转变。

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▲汕头港30年代的贸易(单位:国币元)新中国成立后,恢复了古代时期的“府”级建制,省与县之间新设“专区/地区”,即“省-专区/地区-县”的三级体制。原潮州府地区则设置“潮汕专区”,治所潮安县(海阳县与1914年改名潮安县)。虽然汕头不是专区治所,却是当时广东唯二的省辖市,不归潮汕专区管辖。此外,从“潮州”到“潮汕”名称的变动,打破了古代单独以“潮州”作为府/地级单位的名字,首次在行政名称中使用了“潮汕”。1956年之后,潮汕专区改汕头专区,治所转移到汕头,此时“潮”字已在地级名字中消失。标志着潮汕地区的政治经济中心已经完全转移到了汕头。

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▲50年代的汕头专区,治所汕头在接下来30年多次行政区划的更改中,汕头专区/地区的面积也在不断变化。但汕头都作为行政驻地所在。由于行政管理体制较为混乱。1983年,广东全省进行“地市合并”,即合并地区与省辖市,统一变成地级市。因此汕头地区被撤销,汕头地区和汕头市合并为新的地级汕头市,辖八县一市:揭西、普宁、惠来、揭阳、潮阳、澄海、饶平、南澳和县级市潮州(潮安)。但汕头市的体制还没“屁股坐热”,就碰上了一些新的机遇、新的问题……

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▲80年代的汕头市,辖八县一市三、潮汕分家改革开放初期,广东作为全国改革开放的领头羊,分别设立深圳、珠海、汕头三个经济特区。

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▲位置极佳的珠海和深圳深圳、珠海由于临近港澳,贸易环境极佳。但汕头则有些特殊,是广东唯一不邻近港澳的特区。汕头被选为特区,首先经济实力,汕头是当时广东经济前三大城市。其次是庞大的潮汕华人华侨群体,据预计当时潮汕籍的海外华人华侨至少有1000万人。更特殊的是,与深圳、珠海两个面积较小的“微型”城市相比,汕头市全域面积达11000平方公里。而汕头市被划分为经济特区的面积处于末位,特区范围小和行政管理乱,逐渐限制了经济增长速度。1991年,深圳、珠海、汕头特区面积分别为396、121、52平方公里。深圳、珠海基本实现市区(市委、市政府)和特区(管理委员会)的重合,即“两块牌子,一套班子”。而汕头特区则隶属汕头市,没有实行一套班子。汕头市不仅需要管辖52平方公里的特区,还包括非特区的八县一市及城区,和其他两个特区兄弟大相径庭(深圳辖特区和宝安县,珠海辖特区和斗门县,厦门辖特区和海沧县)。

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▲广东特区发展情况汕头领导层希望能将特区面积扩大,最好能扩大到整个汕头市区。1991年4月,上级在汕头特区扩大范围的批复中指出:汕头经济特区扩大到市区后,现行的汕头市全域行政区划需作相应调整。但没有指出具体怎么调整。经向上级的请示,汕头得到一条“不成文规定”:特区范围可以扩大到整个市区,但汕头除了市区外,只能附带一个下辖县。深圳、珠海、厦门特区都是如此。在这个不成文规定的前提下,汕头开始提出了行政区划方案。最初拟出了两个方案。第一个是将汕头市“一分为二”,即拆分两个地级市。毫无疑问,鉴于潮汕地区古代史长期的中心都是潮州市(潮安),因此两个地级市名额只能是汕头和潮州。但该方案导致原汕头市东西两端(饶平县和惠来先)几乎被汕头隔开。当时汕头城区为潮汕的政治经济交通中心,假如惠来去潮州办事,还得经过汕头。因此方案还有待优化。

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▲一分为二的话,惠来去潮州(潮安)办事不方便第二个方案则是将汕头市“一分为三”,汕头和潮州毫无疑问地占据两个地级市的席位,剩下的一个席位成为各县争取的目标。其中揭阳、普宁、潮阳三县最具资格,经济实力也不相上下,三县之间的争夺也已经是半公开化。1991年10月,在主政官员考察下,认为潮阳距离汕头市区太近,不宜单独设市。揭阳自身有港口,还可通过榕江进入汕头港出海。而当时普宁县城规模较小,无港口。因此,最后一个地级市的席位被揭阳县成功拿到。

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▲揭阳市,榕江穿城而过,可直达汕头港经过各方多次讨论、妥协、调整,“一分为三”的具体方案出台。

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▲得到批复1991年12月,方案得到落实,成立汕头、潮州、揭阳三个地级市,汕头特区扩大到城区,达234平方公里。21世纪后,汕头只留下一个海岛县——南澳县,其余地区均完成县设区,也算是遵守了这套“不成文规定”。

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▲1991年“一分为三”后的行政区划四、“弱弱”联合随着原地级汕头市被“一分为三”,汕头特区也扩大到整个汕头市区,实现“两块牌子,一套班子”的管理模式。汕头特区成立之初,经济总量(GDP)领先于深圳和珠海,吸引了许多华侨商人投资建设。1981年,在潮汕商人李嘉诚的投资下,设立汕头大学。在当时的预期下,本以为“潮汕分家”之后,汕头能集中精力发挥特区的作用,但案头后来的经济一直低速增长。汕头GDP的增长倍速一直落后于深圳和珠海。

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▲广东三个特区GDP汕头经济增长速度不如省内其他两个特区。首先是客观因素,深圳珠海拥有直面港澳的地缘优势。其次是一些主观因素,例如改革开放力度不够,营商环境改善不佳等。而汕头市“一分为三”,也对汕头的发展起到了一定的副作用。因为改革开放后汕头直接吸收的外资中,70%-80%是潮汕籍侨资。

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▲潮汕地区的灯光亮度而分家后,三市各自去游说招商引资,自成中心,导致资源无法集中,加剧三市对有限资源的竞争。在行政上,汕头市(特区)再也无法代表整个潮汕,对潮汕华侨的吸引力也随之减半。因此也削弱了汕头作为粤东中心城市的功能。

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▲2021年,三市GDP均排在广东中下游水平,汕头11位,揭阳13位,潮州20位汕头、潮州、揭阳三市由于人口经济体量差距不大,无法相互吸引人口。导致粤东地区失去经济吸引力,大量潮汕人干脆直接流向珠三角。目前,粤东地区整体人口以流出为主。当地人戏称:“1860年开埠的汕头领先其他特区一百年,却在一夜之间拆没了,特区变成特困区。”

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▲潮州、汕头、揭阳以人口流出为主,纷纷跑去珠三角汕头、潮州、揭阳三个小城市互相发展、竞争资源,导致“1+1+1<1”的局面。重新合并潮汕地区的呼声逐渐兴起。

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▲机场位于三市之间如2003年,广东省15名政协委员提出“合并汕头、潮州、揭阳三市,振兴粤东经济”的提案,2010年广东省11名人大代表提出《关于合并潮汕四市(潮州、汕头、揭阳、汕尾),振兴粤东经济的建议》。但改革开放数十年来,各种利益关系错综复杂,调整行政区划牵一发而动全身。许多提案和民间呼声往往都不了了之。目前,潮汕三市主要在推进区域经济一体化,实行同城化。三市共用的机场——揭阳潮汕机场(位于揭阳市)为广东第三大枢纽机场,大致位于三市的衷心地带,由原汕头外砂机场(位于汕头市澄海区)整体搬迁而来。而潮汕三市的主要高铁站——潮汕站则位于潮州市,也地处三市的较中间位置。虽然机场与高铁站地处三市中心,方便潮汕人民“共享”,但实际上也是“分家”后三市行政上相互制衡的结果。

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▲三市打造一小时生活圈诚然,潮汕地区“一分为三”是当时为经济特区发展而不得不做出的决策。但如今,汕头特区的发展效果大打折扣,机场与主要高铁站等枢纽都位于“市外”,汕头也无法很好发挥粤东中心城市的功能。用事后人的眼光来看,算得上是“90年代最失败的区划调整”。长期作者|猪猪我来了宁波诺丁汉大学国际事务与国际关系责任编辑|Thomas伦敦政治经济学院毕业生|环球情报员主编

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